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Mauricio González Orellana

Mauricio González Orellana

Investigador del ICTI.

Covid-19 y la transformación de la economía

En algún lugar mencionamos (González (2020)), ante el Covid-19, C19, la conveniencia de lograr un consenso en el reparto de la asistencia a familias, empresas y bancos. El propósito ahora es elaborar un poco más en el tema, a partir de las lecciones que se pueden derivar de la literatura correspondiente, dando atención a los siguientes aspectos: 1) cómo socializar las pérdidas, 2) por qué debe lograrse el consenso en la distribución, y 3) qué clase de condicionalidad puede acompañarla. Se ofrecen unas conclusiones. 

  • ¿Cómo (no) socializar las pérdidas? 

Este es uno de los temas del Banco Mundial (2020), mencionando que: 

Cuanto más se prolongue la crisis, más probable será que las restricciones de liquidez se conviertan en un problema de solvencia. En muchos contextos habrá una pérdida real de valor económico, y un interrogante clave es quién debería soportar las pérdidas. Desde un punto de vista económico, la respuesta es sencilla: en la medida de lo posible, las pérdidas deben centralizarse en el gobierno. 

Hay dos razones principales para esta respuesta. Primero, un shock como la epidemia de Covid-19 conlleva riesgos que, en esencia, no son asegurables, y afectará a empresas individuales y hogares de formas radicalmente diferentes. Y segundo, el proceso para absorber el shock y distribuir sus costos debe ser percibido como socialmente justo para que los países mantengan la cohesión social. Garantizar la socialización de las pérdidas requerirá tareas de coordinación y comunicación activas. (Pg. 50). 

Esto es como cuando un país es arrasado por una serie de huracanes y/o terremotos, o ambos, y queda devastado. Se trata de un shock exógeno del que no se puede responsabilizar ni culpar a nadie y en el que todos han sido afectados, familias, trabajadores y empresas. Un ente que los represente y vele por todos es el que ha de hacerse cargo de las reparaciones: el Gobierno.  

Similarmente, Kirkgaard (2020) menciona que 

La emergencia del virus es un caso clásico de una «amenaza externa» que se cierne sobre un estado con poca culpa propia. En consecuencia, las preocupaciones tradicionales de «riesgo moral» sobre una asistencia que fomente el mal comportamiento no se aplican. 

Ahora bien, como principio rector, que el Gobierno lo pague todo suena atractivo. Pero en la práctica es mucho más complicado, por varias razones. Una es que los recursos disponibles para la reconstrucción se hallan muy por debajo de los montos necesarios para minimizar los daños económicos, lo que es especialmente grave para un país como el nuestro, que pasa por una crisis fiscal. Por esto, una priorización puede ser inevitable, y sin lugar a dudas puede decirse que lo primero es el gasto en salud que minimice el impacto sanitario de la pandemia; seguido de la asistencia a los individuos y sus familias, particularmente los de bajos ingresos, más proclives al desempleo -que se ha disparado en todos los países- y por esto son más vulnerables. 

Enseguida se atienden las necesidades de las empresas. Aquí también aplica que el Gobierno se haga cargo de todas las pérdidas, no obstante, deben efectuarse varias matizaciones como se verá. Vale la pena detenerse en una razón dominante en este proceso, la conveniencia de estructurar un nuevo contrato social, como sucede en muchos países como resultado de la pandemia, probablemente con mayor énfasis en la reestructuración del aparato productivo, al que se le hará saber que hay (poca) ayuda disponible, y que se le ofrecerá siempre que supere una serie de deficiencias marcadas como la de que no haya despidos, que se paguen salarios decentes, se respeten las normativas ambientales, una mayor transparencia tributaria, etc. 

  • Sobre la necesidad del consenso 

Cabe resaltar la siguiente noción de la cita de Banco Mundial (2020): el proceso para absorber el shock y distribuir sus costos debe ser percibido como socialmente justo para que los países mantengan la cohesión social. Algunos de los aspectos envueltos se notan a continuación: 

Los Gobiernos deberían hacer una declaración política clara sobre cómo pretenden gestionar las pérdidas reales del valor económico que seguramente ocurrirán. Dicha declaración coordinaría las expectativas y ayudaría a los agentes económicos a adaptarse a la nueva situación, sirviendo como el equivalente a un pacto social sobre cómo gestionar la crisis. Idealmente, la declaración debería verse como un compromiso para ayudar a los más pobres y vulnerables, y apoyar a las fuentes de empleo con importancia estratégica. 

Un pacto social sobre cómo socializar las pérdidas también debe ser realista sobre lo que es financieramente factible a corto plazo. Al carecer de la capacidad de financiación que poseen las economías avanzadas, los Gobiernos de América Latina y el Caribe pueden tener que explicar claramente las prioridades y el orden en el que se cumplirán los compromisos para socializar las pérdidas, en la medida en que alcancen los recursos. (Pg. 51). 

Nótese la necesidad de que los Gobiernos expliquen “claramente las prioridades y el orden en el que se cumplirán los compromisos para socializar las pérdidas”, así como la entrega de los recursos para minimizar las reducciones en el empleo y la producción, todo lo cual aumenta la posibilidad de lograr un consenso mínimo que viabilice el proceso de reestructuración. Pero hay más: 

La transparencia y profesionalidad deben ser centrales al proceso de adquisición y gestión de activos para mantener la confianza en el gobierno. Esto también permitiría que los responsables de políticas tomen las medidas oportunas con urgencia, sin temor a ser procesados por estos hechos en el futuro. 

Será necesario establecer mecanismos para gestionar los activos recién adquiridos y desvincularlos de la política. Estos acuerdos deben garantizar la transparencia y la obligación de rendir cuentas, … Será necesario incorporar estrategias de gestión del sector privado, con socios internacionales de buena reputación que contribuyan a la integridad de las decisiones. (Pg. 51).  

No se puede enfatizar demasiado la necesidad de encargar a especialistas la formulación de un plan de reestructuración económica. Si son extranjeros mejor, porque los locales podrían ser más sensibles a señalamientos en el sentido de que su trabajo no ha sido suficientemente técnico e imparcial. Pasar por alto estas sugerencias mínimas puede garantizar el desarrollo de un proceso de transformación económica muy complicado y desgastante para el país, además de prolongar en el tiempo los efectos devastadores de la pandemia en la economía y postergando cada vez más la recuperación. 

De hecho, en algunos países este proceso se desarrolla de una forma que en ocasiones puede ser muy confrontativa. En España, por ejemplo, se conoce la formación de la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica del Congreso de los Diputados; Jorrín (2020) reporta que “De ‘golpistas’ a ‘pirómanos’: la Comisión de Reconstrucción se pierde entre insultos”. La posibilidad de que lo mismo o algo peor suceda en el país es clara, incluso protestas masivas que reclaman transparencia y participación en el proceso, aunque todavía no se conoce mucho sobre la existencia o no de algo parecido a una Comisión de Reconstrucción en el país. 

  • Sobre la condicionalidad de la ayuda 

En el caso de los trabajadores y sus familias los aspectos de condicionalidad, es decir, los requisitos para poder aplicar a la ayuda, ya sea un subsidio o un ingreso básico universal, por ejemplo, es relativamente fácil de establecer y manejar, aunque en sociedades como la nuestra puede ser difícil de aplicar, debido a la escasa bancarización de la población, la de escasos recursos en particular, lo que complica la entrega de dinero a personas desempleadas. 

Por otro lado, la entrega de recursos a las empresas es otro problema. Stiglitz (2020) lo explica como sigue en el caso de EE. UU.: 

Ahora que se lanzan programas de gasto público a gran escala, la ciudadanía tiene derecho a exigir que las empresas que reciban ayudas contribuyan a la justicia social y racial, la mejora de la salud y la transición hacia una economía más ecológica y más basada en el conocimiento. Estos valores deben verse reflejados no sólo en el modo en que asignemos el dinero del erario, sino también en las condiciones que impongamos a los receptores.  

Sin duda, estas consideraciones aplican a El Salvador. Observemos también lo que explican Mazzucato y Andreoni (2020): 

La crisis y recesión por el COVID-19 brinda una oportunidad única para repensar el papel del estado, particularmente su relación con los negocios. La suposición de larga data de que el gobierno es una carga para la economía de mercado ha sido desmentida. Redescubrir el papel tradicional del estado como «inversionista de primera instancia«, en lugar de solo como prestamista de última instancia, se ha convertido en una condición previa para una efectiva formulación de políticas en la era posterior a COVID. 

Sí. Si una faceta amable ha de tener la pandemia, eso sería la oportunidad de redefinir la manera en que el aparato productivo ha de llevar a cabo sus actividades desde hoy en adelante -regulaciones e intervenciones mediante- de manera que sean más inclusivas, más propobres y más verdes. Todavía más: 

El apoyo del gobierno a las corporaciones adopta muchas formas, incluidas subvenciones directas en efectivo, exenciones fiscales y préstamos emitidos en condiciones favorables o garantías gubernamentales, … Esta asistencia debe venir acompañada de condiciones, como exigir a las empresas que adopten objetivos de reducción de emisiones y que traten a sus empleados con dignidad (en términos de condiciones salariales y laborales).   

¿Cuáles son algunas de las condiciones que pueden considerarse? Una idea se obtiene de las mencionadas por los mismos autores para Europa y EE. UU.: 1) Dinamarca y Francia niegan la ayuda estatal a cualquier empresa domiciliada en un paraíso fiscal designado por la UE y prohíben que grandes receptores paguen dividendos o recompren sus propias acciones hasta 2021; y 2) en los Estados Unidos, algunos como la senadora Elizabeth Warren, han pedido condiciones estrictas de rescate, incluyendo salarios mínimos más altos, representación de los trabajadores en juntas corporativas y restricciones duraderas sobre dividendos, recompras de acciones y bonos ejecutivos.  

Por otro lado, debe recordarse que, como resultado de la pandemia, los sistemas financieros han sido afectados adversamente, y en general, no pueden ser culpados por eso, porque la morosidad simplemente se ha disparado. Así, en muchos países los planes de reconstrucción incluyen un componente para el rescate de bancos y otras instituciones financieras afectadas, con lo que se previene un posible colapso financiero, derivado de la paralización económica impuesta por el confinamiento. 

Ahora bien, los rescates bancarios han protagonizado muchas historias de fraude y corrupción en todo el mundo, y un señalamiento frecuente ha sido que los fondos se han utilizado para proteger el capital más que el trabajo. El plan de reconstrucción para el país debería contemplar esta complejidad, y deberá aportar criterios claros y apropiados para la distribución de la ayuda, de forma que se minimicen los señalamientos contra la misma. 

Obvio, la condicionalidad que se establezca para los bancos deberá reflejar tales criterios. Uno que ha sonado mucho es el de trasladar a los bancos los montos que adeuden las familias y las corporaciones, de manera que dispongan de más recursos prestables para financiar la reconstrucción y liberar a individuos y empresas de cargas financieras, lo que a su vez provocaría un aumento de la demanda agregada. Otro ejemplo de condicionalidad es el de definir si los recursos se entregarán en concepto de préstamos o subvenciones. 

Pero esto solo son ejemplos, y la lista es larga. Además, estos ejemplos ilustran el carácter tan delicado, cuidadoso y sobre todo especializado, del trabajo que debe hacerse. En algunos países se han conformado grupos integrados por trabajadores, banqueros, empresarios y funcionarios del Gobierno, como mínimo; y en el caso salvadoreño, sería muy conveniente asesorarse por otro grupo de expertos del exterior, por las razones ya mencionadas. El primer paso en su labor podría ser la de bosquejar un nuevo contrato social, el nuevo país o economía que se desea, y a partir de ahí buscar el consenso sobre la manera en que se construirá. 

  • Conclusiones 

No será un trabajo fácil, pero vale la pena. Tampoco será un trabajo perfecto y debemos estar conscientes y aceptar que algunos errores se van a cometer, como el de beneficiar a algunos por exceso o desfavorecer a otros por una asistencia insuficiente. Esto, aunque solo sea porque la formulación de política enfrenta varias restricciones. Por ejemplo, uno de los peores enemigos de la reconstrucción es el tiempo; porque el confinamiento de las personas y el cierre de los negocios obligan a la paralización de la economía, por un lado, y por otro, el llevar a buen término el plan de reconstrucción y transformación llevará tiempo, seguramente más que el deseable. A esto, como explica Furman (2020), agréguele la incertidumbre: ¿Qué tal si hay un rebrote del virus o más de uno? 

El mismo autor, siguiendo la noción de «hacer lo que sea necesario» para minimizar el impacto de la pandemia, señala seis implicaciones que imponen aquellas y otras restricciones: 1) mejor hacer demasiado en lugar de muy poco; 2) utilizar los mecanismos existentes tanto como sea posible; (3) inventar nuevos programas donde sea necesario; (4) diversificar y no temer la duplicación o presencia de «ganadores» inesperados en la respuesta; (5) reclutar al sector privado tanto como sea posible; y (6) asegúrese de que la respuesta sea dinámica y persistente.  

Algunos detalles a continuación. En la primera restricción, la de “mejor pecar por exceso que por defecto” -aunque es mejor nunca pecar-, así como la cuarta, el razonamiento es que el programa de ayuda que se aplique se diseñe de forma tal que el riesgo envuelto en brindar una asistencia en exceso sea mucho menor que el riesgo de una ayuda insuficiente; porque en el segundo caso muchas personas y/o pequeñas empresas pudieran recibir menos ayuda de la que necesitan, e incluso hasta pudieran dejar de calificar para recibir la ayuda.  

En el caso de la segunda implicación, Furman explica que “Franklin D. Roosevelt se envolvió en una ‘experimentación audaz y persistente en la lucha contra la Gran Depresión. Este proceso se desarrolló durante más de una década. No queremos estar combatiendo las consecuencias económicas de la pandemia por una década. Entonces se aumentarán los fondos de ayuda empleando los canales existentes de asistencia en lugar de crear nuevos; o sea, se repetirán aquellas políticas de efectividad comprobada (al menos administrativamente) en el pasado. (Pg. 193). 

En efecto, la forma en que se manejó la Gran Depresión de los 1930 en EE. UU. por parte de la Administración del presidente Franklin D. Roosevelt ofrece una serie de lecciones que se pueden utilizar en la actualidad en todo el mundo Una descripción breve de las políticas envueltas en el tratamiento de la Gran Depresión en EE. UU. -sus pros y sus contras, pueden verse en González (2017)-. Lo mismo puede decirse de las lecciones aprendidas del tratamiento a la Gran Recesión de 2008/9, especialmente en las naciones del centro. Muchas de estas lecciones se han aplicado ya en relación con el C19, como el esquema del quantitative easing del banco central de EE. UU. Al respecto, además, nótese lo que el Primer Ministro británico Boris Johnson está proponiendo en el Reino Unido, como lo reporta Fresneda (2020):    

«Es el momento para una aproximación rooseveliana en el Reino Unido», declaró Johnson a Radio Times, confirmando la abrupta ruptura con el credo neoliberal que ha definido la política económica del Partido Conservador durante la última década. «El Gobierno va a adoptar una actitud activista e intervencionista (…) Lo que no podemos hacer es volver a lo que la gente conoce como austeridad; eso sería un error».  

«El coronavirus ha sido una pesadilla, un auténtico desastre, y el país se ha quedado en estado de shock«, admitió el premier. «Hemos sufrido una caída importante del PIB y todo el mundo sabe que nos esperan tiempos turbulentos. Pero estos momentos son también una oportunidad para cambiar y hacer las cosas mejor… Transporte, banda ancha, cosas de ese estilo».  

En este reporte cabe destacar, primero, la ruptura con las ideas conservadoras de manejo económico ante la gravedad de la pandemia; segundo, relacionado, una novedad: la adopción de una actitud activista e intervencionista; tercero, el abandono de los criterios de austeridad, lo que se compatibiliza con el uso de la potencia de fuego fiscal en el contexto de “hacer lo que sea necesario”; y cuarto, la de ver en la crisis “una oportunidad para cambiar y hacer las cosas mejor”. 

Claro, hay que recordar que los impactos de la pandemia son únicos en la historia, en particular por su magnitud, y que muchas acciones novedosas han de ser requeridas, y que no se consideraron en la Gran Depresión, aunque solo sea por las características que presente cada país, lo que se aborda en la tercera de las implicaciones mencionadas por Furman (2020). 

Resumiendo: aquí se ha señalado la necesidad de tener una perspectiva lo más clara posible sobre la manera en que se asumirán los costos de la reconstrucción, la importancia de que se elabore un plan de reconstrucción y transformación a partir de una especie de nuevo pacto social logrado por consenso, y el tipo de condicionalidades que han de dar la pauta en la transformación requerida.  

Aunque se ha enfatizado la necesidad de la asesoría de un grupo de expertos, extranjeros de preferencia, buscando una elaboración cuidadosa del plan de reconstrucción y transformación, debe ser claro que a partir de tal expertise también se busca minimizar las consecuencias de los errores que con seguridad se cometerán, siendo que el contexto es uno en el que tanto el tiempo como la incertidumbre operan en contra de un plan perfecto. Es solo desafortunado que todavía no se conozcan mayores detalles de un plan de esta naturaleza en el país.  

Referencias  

Baldwin, Richard and Beatrice Weder di Mauro, eds. (2020), Mitigating the COVID Economic Crisis: Act Fast and Do Whatever It Takes. A CEPR Press VoxEU.org eBook. London, UK. 

Banco Mundial (2020), La Economía en los Tiempos del Covid-19. LAC Reporte Semianual; abril 2020. Washington, DC: Banco Mundial. 

Fresneda, Carlos (2020), “Boris Johnson anuncia un ‘new deal’ al estilo Roosevelt de 274.000 millones de euros”. El Mundo, junio 29. España. 

Furman, Jason (2020), “Protecting people now, helping the economy rebound later”. Included in Baldwin and Weder di Mauro (2020). 

González O., Mauricio (2020), “El Salvador: Desigualdad, Covid-19 y Crecimiento”. Revista AKADEMOS. Centro de Investigaciones en Ciencias y Humanidades, Universidad Dr. José Matías Delgado. 

González O., Mauricio (2017), El Salvador: Empleo y Crecimiento. Instituto de Ciencia, Tecnología e Innovación, Universidad Francisco Gavidia. 

Jorrín, Javier G. (2020), “Debate cruzado entre Vox y Unidas Podemos”. El Confidencial, Mayo 28. España. 

Kirkegaard, Jacob F. (2020), “Europe must go big in its macroeconomic response to COVID-19”. Peterson Institute for International Economics (PIIE). March 17.  

Mazzucato, Mariana and Antonio Andreoni (2020), “No More Free-Lunch Bailouts”. Project Syndicate. June 25.  

Stiglitz, Joseph E. (2020), “Priorities for the COVID-19 Economy”. Project Syndicate. Jule 1. 

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