Hacer leyes…

Son pocos los programas académicos de Ciencias Jurídicas que poseen contenidos específicos y prácticos sobre la técnica de diseño legal. Construir leyes es arte y ciencia, no obstante los entornos culturales aportan una carga significativa de influencia a este proceso fundamental de las democracias contemporáneas.

En Latinoamérica tenemos una cultura de diseñar muchas leyes encubridoras, proteccionistas, burocráticas, extensas o prohibitivas. Hay muchas leyes y poco cumplimiento de las mismas. El legislador griego Solón de Atenas afirmaba: “Las leyes son semejantes a las telas de araña; detienen a lo débil y ligero y son deshechas por lo fuerte y poderoso”; mientras que el filósofo y matemático René Descartes nos recuerda: “La multitud de leyes frecuentemente presta excusas a los vicios”. Aquí lo definimos de otra manera más simple: “Hecha la ley, hecha la trampa…”

Durante varios años -sin ser jurista- me ha tocado trabajar en el diseño y estudio de marcos legales educativos; en este contexto se va aprendiendo a utilizar cinco herramientas fundamentales: 1) El Cuestionario Alemán o Azul (Blauen Prüffragen); 2) La exposición de motivos;  3) Los estudios de impacto fiscal; 4) El Derecho Comparado; y 5) Las consultas técnicas.

Latinoamérica, a diferencia del mundo sajón, suele hacer verdaderos “trasplantes legales”, copiando y pegando conceptos y mandatos sin criterio técnico ni contextualización; pero además, los proyectos de ley suelen ser totalizantes y extensos; por si fuera poco, luego se necesitan Reglamentos y Normativas de aplicación. Una ley bien hecha debería ser clara, escueta y no debería necesitar tantos reglamentos…

El cuestionario Alemán o Azul exige al técnico o al legislador justificar muy bien la necesidad de intervención legal: ¿Qué se pretende lograr o cambiar?; también se pregunta por los acontecimientos que demandan cambios: ¿cuáles?; valora si hay afectados y alternativas; considera la relación del proyecto con la dimensión internacional; y cierra con el porqué de la ley propuesta.

La exposición de motivos basada en el cuestionario enmarca y sitúa al proyecto de ley con datos y evidencias, sin percepciones, opiniones ni supuestos ocurrentes.

Los estudios de impacto fiscal -desde la perspectiva científica y económica- estima los costos reales de los cambios, midiendo los alcances, retornos, costo-beneficio, entre otros.

El Derecho Comparado, como metodología jurídica, analiza la pluralidad de sistemas frente a un hecho, tópico o sector; en este contexto, hay corrientes metodológicas: Funcionalismo, núcleo común, económico, cultural, etcétera. Los técnicos o legisladores deben seleccionar los sistemas con lógica: a) Simetría, b) Innovaciones o c) Afinidad cultural; se debe encontrar innovaciones y discutir su aplicabilidad y sobre todo “Para entender y comparar la ley es importante conocer el medio social en el que se aplica” (Pazos Barboza, 2004); como se anotó, no se deben hacer “trasplantes legales” sin contextualizar o secularizar.

Las consultas técnicas con sectores y/o actores que tienen interés vertido no deben seguir un criterio in extremis democrático; deben incluir los consensos y administrar los disensos, pero no es un asunto de mayorías, sino de cientificidad, racionalidad y beneficio común.

En el mundo educativo la legislación ha sido muy “administrativa”; no se suelen abordar los grandes temas y problemas de calidad, cobertura o dignificación docente. Hay cierto temor al compromiso y a las exigencias; y se legisla para controlar y para formalizar la burocracia.

En una discusión técnica que hemos desarrollado sobre cambios o reformas a la Ley de Educación Superior, nos planteamos cómo elevar la calidad universitaria; una idea, por ejemplo, es exigir legalmente que todos los docentes posean el grado de maestría y que todas las autoridades (Rectores, Vicerrectores, Decanos y Directores) ostenten el grado de Doctor. Suena lógico, pero hay dos puntos importantes en esta hipótesis: a) ¿Cuál es el impacto fiscal de esta medida?; y b) ¿Hay evidencia que esta decisión mejoraría la calidad?

El impacto de esta medida -según el economista Ángel Arturo González-, para una institución de unos doscientos docentes sería de 41.17% en el presupuesto de honorarios hora clase; esto implica una dignificación docente, migrando de un pago de US$ 8 a US$ 20 por hora clase. La “intuición” indica que sería una medida plausible y que mejoraría la calidad, aspecto que hay que comprobar. Por otro lado, habría que estimar si ese incremento es trasladado al estudiante o lo asume la institución. Consideremos que la matricula del sector es baja y que la mayoría de usuarios son “trabajadores que estudian”… En fin, el ejemplo ilustra que se deben analizar bien las opciones.

Las cosas que suceden en el mundo educativo ideal, por ejemplo en la Ivy League, no siempre son aplicables en nuestro problemático entorno; no tenemos una cultura de filantropía tan fuerte como la de Estados Unidos, ni un entorno económico o industrial robusto y menos estudiantes a tiempo completo.

Las leyes educativas de los países desarrollados son muy simples; muchas de ellas se basan en el modelo constitucional británico: codificación ética no escrita. Hay fuertes supuestos e imperativos culturales de sentido común. La docencia y la investigación son valoradas, estimuladas y apoyadas; y quien está frente a un grupo de estudiantes educando es meritocráticamente el mejor de los posibles, y no alguien que está desempleado o complementando un salario.

Nuestro sistema educativo necesita reformar todas sus leyes: La de Educación Superior, la General y la de Carrera Docente; estamos viviendo un profundo proceso de transformación digital, pero nuestras leyes nos tienen anclados en un modelo preindustrial. Pero además, necesitamos algo fundamental: Una visión de largo plazo, ya que “es más fácil hacer leyes que gobernar” (Tolstoi).