Innovación transformativa en las Asociaciones de Desarrollo Integral (ADIs): materializando, desde lo comunal, las metas de los ODS

Los procesos de innovación transformativa son un mecanismo, que, de acuerdo a varios autores, pueden ser utilizados para el logro y mantenimiento de los indicadores de los ODS.

En este sentido la figura de un proyecto empresarial entre las municipalidades y las asociaciones de desarrollo integral parece ser un instrumento oportuno para introducir elementos de innovación transformativa desde lo comunal y así con un proceso de “abajo hacia arriba” contribuir al logro de los ODS.

Al realizarse un análisis de la normativa vigente en torno a las Asociaciones de Desarrollo Integral, ADIs y a las Sociedades Públicas de Economía Mixta, SPEMs, es posible afirmar que su conformación es legal y financieramente viable.

Sobre el estado de la cuestión

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es un plan de acción acordado por los países integrantes de las Naciones Unidas con 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas y su alcance y efectos son a nivel mundial.

(…) un plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad. También tiene por objeto fortalecer la paz universal dentro de un concepto más amplio de la libertad. Reconocemos que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, incluida la pobreza extrema, es el mayor desafío a que se enfrenta el mundo y constituye un requisito indispensable para el desarrollo sostenible (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015, p1).

La implementación de los ODS y sus metas debe de hacerse de manera integral, colaborativa y sistémica por todos los países y no individual y/o aislada.

De acuerdo a la Misión de Sabios de Colombia, la “(…) Política de Innovación Transformativa puede jugar un papel importante como enfoque integrador y sistémico orientado a las sinergias entre los ODS”(Schot & Ramirez, 2020, p. 8), y es esto lo que permite, precisamente, dar un abordaje integral de las estrategias propuestas para lograr y mantener los indicadores de los ODS en los niveles propuestos de abajo hacia arriba.

Al seguir la línea de exposición de Schot y Ramírez, se tiene que “El marco de cambio transformativo considera la direccionalidad como punto de partida e involucra a los actores en un proceso de apertura y participación, asumiendo todas las posibles consecuencias, y establecimiento de prioridades colectivas”(Schot & Ramirez, 2020, p. 11), y por ende la operacionalización de las estrategias implementadas para su logro se necesita del involucramiento e interacción de diferentes actores en el ámbito de aplicación de éstas; tal y como lo expresan Molas Gallan, Schot, Boni y Giachi.

Within this frame, policy (and evaluation) objectives can be defined and operationalised by focusing on the scope, scale and quality of interactions among various actors in the innovation system, and the skills they need to participate in the interactions, (and) (…) Societal goal states that innovation is not a goal in itself but rather is a tool to address the challenges that our societies. (Molas-Gallart et all, 2020, p 5-6).

Los ODS pueden agruparse, desde la óptica de la Innovación Transformativa según su orientación de aplicación, así las cosas, distingue lo siguiente(Schot & Ramirez, 2020, p. 12):

• Los ODS que contemplan sistemas sociotécnicos específicos o amplios, o áreas de aplicación.
• Los ODS que definen una “dirección transversal” o direccionalidad.
• Los ODS que se centran en la participación de la transformación estructural de las condiciones marco necesarias para realizar la transformación. Esto incluye cambiar los arreglos de gobernanza entre el estado, el mercado, la sociedad civil y la ciencia.

Mediante dicha clasificación es que se identifican las posibles formas de abordaje de las estrategias para su logro. En la Tabla 1 se detallan los ODS destacando su clasificación de acuerdo a su orientación, a partir de ésta se hace un análisis de los distintos indicadores de cada ODS y se identifican, a priori, cuáles pueden ser abordados desde lo local, o como es el caso de este trabajo, desde lo comunal.

Un aspecto importante que han destacado algunos autores sobre la intervención transformativa en busca de la innovación, es la complejidad del entorno y cómo debe de analizarse de manera de que, cuando se formulen políticas de innovación transformativa se logre el objetivo de impactar exitosamente los sistemas socio-técnicos; y hacer un análisis multinivel para el logro de políticas de impacto.

De acuerdo a Geels, el proceso de innovación inicia en el nivel de los nichos (nivel micro), ya que allí es donde ocurren las novedades y son adoptadas por los diferentes actores a manera, primero de prueba y luego, conforme se van consolidando, se adoptan como nuevas tecnologías e inician su ascenso de nivel, logrando una estabilidad en su uso y convirtiéndose en sistemas socio-técnicos (nivel maso); mientras a un nivel macro se encuentran aquellas condiciones que escapan a la intervención de los actores que implementan política y que sólo pueden ser impactados una vez que los sistemas socio- técnicos se convierten en prácticas generalizadas y estables (Geels, 2006, p. 173).

Sobre las Asociaciones de Desarrollo Integral

Con la finalidad de que el Estado costarricense pudiera atender las demandas de la sociedad civil y satisfacerlas mediante la ejecución de políticas que permitieran la asignación de recursos para satisfacer las demandas(«Ley de Dinadeco,» 1967), se crea la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), y con ella se inició un agresivo proceso de fomento y fortalecimiento del movimiento comunal por medio del establecimiento de Asociaciones de Desarrollo Integral (ADIs) a lo largo y ancho de todo el territorio nacional.

Las ADIs son entidades privadas sujetas del derecho público y con la potestad dada por ley, desde su creación, del manejo de fondos públicos para la ejecución de políticas generadas por la Administración Pública («Naturaleza jurídica de ADIs,» 1999).

La Ley de DINADECO (Ley 3859) y su reforma, indica que las ADIs son organizaciones de interés público, establece por mandato para todas las instancias gubernamentales de apoyar e incentivar las actividades emprendidas por éstas, y destina un fondo anual para ellas financiado con el 2% del monto recaudado del impuesto de renta(«Ley de Dinadeco,» 1967; «Sistema Costarricense de Información Jurídica,» 2021).

Actualmente en Costa Rica existen 2801 ADIs activas, y la provincia que menos asociaciones tiene es Heredia con 186 (Sistema Nacional de Registro de Asociaciones, 2023) pero también es la provincia más pequeña en extensión.

Cada una de estas organizaciones tiene un plan de trabajo, alineado a los ocho ejes del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad 2021 – 2025, a saber(«Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad 2021 – 2025,» 2021):

• Participación Ciudadana
• Gobernanza Regional y Local
• Normativa Comunal
• Gestión Empresarial
• Fuentes de Financiamiento
• Tecnologías Digitales
• Estado de la Comunidad
• Planes de Desarrollo

En resumen, su naturaleza jurídica, como la cobertura a nivel país e instrumental de planificación son fortalezas de este tipo de organizaciones sobre el resto de las organizaciones de base comunitaria para que efectivamente orienten sus actividades al desarrollo humano en las comunidades.

Sobre las Sociedades Públicas de Economía Mixta (SPEM)

Las SPEM son sociedades mercantiles con una composición accionaria combinada entre capital público y privado. Creadas mediante la Ley 8828 del 29 de abril del 2010 y su posterior reforma, la Ley 9720 del 8 de agosto del 2019, es de esta última de dónde se toman el siguiente texto para definir los objetivo, naturaleza jurídica y composición accionaria («Ley 9720: Reforma integral Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta,» 2019):

Artículo 2-Objetivo de las SPEM. Las SPEM tendrán como objetivo la constitución, aplicación, instalación y ejecución de infraestructura necesarias para el desarrollo comunal y regional, además de la gestión de los servicios públicos municipales, con el fin de satisfacer, oportuna y adecuadamente, el interés público, la sana administración, la planificación y la maximización de los fondos y servicios públicos.

Artículo 3-Naturaleza jurídica. Las SPEM se organizarán y funcionarán conforme a las normas que rigen a las sociedades anónimas, sin perjuicio de su sujeción al derecho público, cuando corresponda, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, y serán concebidas como una empresa pública. Para su creación se requiere la aprobación de dos tercios del total de los miembros que integran el concejo municipal respectivo.

Artículo 6- Atribuciones. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2 de esta ley, son atribuciones de las SPEM las siguientes:
a) Modernizar, racionalizar y ampliar los servicios públicos y las actividades productivas existentes.
b) Desarrollar nuevas actividades productivas, con el propósito de unificar integralmente los recursos humanos, naturales y de capital.
c) Promover el desarrollo humano integral.

Artículo 30- Constitución de las SPEM. Para crear una SPEM se requiere la participación de las municipalidades que así lo decidan y al menos un sujeto de derecho privado que se escogerá siguiendo el procedimiento establecido en la Ley N.o 7494, Contratación Administrativa, de 2 de mayo de 1995, sin perjuicio de la participación de otras entidades públicas.

Artículo 33- Acciones. Las SPEM son empresas formadas con capital accionario del cual al menos el cincuenta y uno por ciento (51 %) debe pertenecer a las municipalidades que la conforman, para cuyo aporte quedan debidamente autorizadas por esta norma. El otro porcentaje de las acciones pertenecerá a sujetos de derecho privado, sin perjuicio de la participación de sujetos de derecho público.

En todo momento, las municipalidades deberán mantener el control de las sociedades públicas de economía mixta.

En este sentido, las acciones de las municipalidades en las SPEM, que garanticen el control municipal de estas empresas, serán intransferibles a sujetos de derecho privado. T ampoco serán aplicables, a estas empresas, esquemas de acciones preferenciales u otros mecanismos societarios que puedan afectar el control de las municipalidades sobre sus asambleas generales de accionistas.

Toda información indicada en el presente artículo sobre el capital accionario de la SPEM, así como cualquier cambio que se llegue a realizar sobre la titularidad de las acciones, será de acceso público y deberá difundirse en la página web de la respectiva municipalidad.

Con la claridad de lo establecido en la normativa se puede definir a las Sociedades Públicas de Economía Mixta (SPEM) como organizaciones empresariales de carácter local regidas por los principios de las sociedades anónimas pero sujetas al derecho público, con una participación de capital municipal y privado con una distribución de 51% de origen municipal y 49 % de origen privado; establecidas con el propósito de promover el desarrollo local mediante la actualización y modernización de técnicas productivas.

En los artículos 7 y 11 de Ley 9720 se establecen las actividades mercantiles y las facultades operativas, técnicas, financieras y de promoción de las SPEM(«Ley 9720: Reforma integral Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta,» 2019):

Artículo 7- Actividades mercantiles autorizadas. Cada concejo determinará las actividades productivas a nivel cantonal y regional a que se refieren los incisos a) y b) del artículo anterior, en razón de lo cual se tomará en consideración el aporte actual y potencial de dichas actividades, desde el punto de vista de la necesidad de:

1. a) Orientar y estimular la estructura productiva regional, proyectada a la comercialización nacional e internacional.
2. b) Fomentar y diversificar la comercialización nacional e internacional de bienes y servicios.
3. c) Integrar, de manera coordinada, los distintos sectores que componen el sistema económico cantonal y regional, para aprovechar las oportunidades de desarrollo productivo, ambiental y humano.
4. d) Integrar el esfuerzo regional institucional del país a las políticas de las sociedades municipales de economía mixta.
5. e) Crear los mecanismos necesarios para la exportación de los productos que se dan en la región.

Artículo 11- Facultades operativas, técnicas, financieras y promocionales. Se faculta a las SPEM para que realicen las siguientes operaciones técnicas, financieras y promocionales necesarias para mejorar el desempeño de sus funciones:

1. a) Contratar o realizar, directamente, los estudios técnicos y demás actividades de preinversión correspondientes a los programas y proyectos de fomento económico aludidos en el artículo 9 de esta ley.
2. b) Incursionar en el campo tecnológico e investigativo.
3. c) La emisión de bonos dentro de las regulaciones de la Superintendencia General de Valores (Sugeval) y lo establecido en el artículo 96 de la Ley N.o 4574, Código Municipal, de 4 de mayo de 1970.
4. d) Suscribir, comprar y vender acciones, obligaciones u otros títulos de empresas propias o ajenas autorizadas por ley.
5. e) Obtener concesiones para el aprovechamiento de recursos naturales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes sobre explotación de recursos naturales. La SPEM no podrá ceder, arrendar o aportar una concesión que se le haya otorgado al amparo de este artículo.
6. f) Descontar documentos de crédito en los bancos del sistema bancario nacional o en cualquier otra entidad financiera nacional e internacional.
7. g) Contratar con el Estado el cobro de impuestos y cualquier otro servicio.
8. h) Transferir al sector público y a sus socios todo adelanto tecnológico, manteniendo las SPEM los derechos de licencia o de autoría. Si las transferencias de adelanto tecnológico son a título gratuito, deberán contar con un acuerdo motivado y la votación de las dos terceras partes de los miembros de la junta directiva, y deberá contar con al menos un voto que represente a los socios privados.
9. i) Realizar convenios o contratos de cooperación con instituciones del Estado, así como recibir donaciones, tanto del Estado como del sector privado. De la utilización de fondos públicos deberán dar cuenta a la Contraloría General de la República. Si la SPEM se llega a disolver y ha recibido en donación bienes inmuebles del Estado o de otra institución pública, estos ingresarán al patrimonio de la municipalidad donde esté situada la propiedad.

De lo anterior, se debe de poner especial atención a los incisos b, e y h, del artículo 11, en los que se establece con claridad que las SPEM están facultadas para la incursión en el campo investigativo y tecnológico, la transferencia de adelantos tecnológicos al resto del sector público, y explotación de los recursos naturales por concesión; las cuales serán de utilidad para la promoción de la innovación en el sector público y el uso sostenible de los recursos naturales satisfaciendo el bienestar común.

Las SPEMs con ADIs, ¿Un instrumento de Política de Innovación Transformativa?

Antes de analizar si una iniciativa empresarial del tipo SPEM con una ADI puede ser considerada un instrumento de Política de Innovación Transformativa (PIT), se debe retomar el proceso de formulación de las PITs.

Como se menciona en apartados anteriores para el logro de una PIT efectiva y de impacto es necesario realizar un análisis de entorno y éste debe ser multidisciplinario debido a la complejidad de los sistemas sociales, de manera que se pueda realizar una lectura que incluya la interacción humana en el proceso de innovación e iniciar el impacto desde el nivel micro, es decir, desde los nichos.

Geels distingue al menos cuatro escenarios que se deben de integrar al proceso de formulación de PITs, a saber, sociología de la tecnología, economía, ciencias empresariales y el estudio de la institucionalidad(Geels, 2006), en la Figura 1 se resume de manera gráfica este concepto.

Las ADIs son organizaciones de carácter comunal, integrada por diferentes actores individuales a nivel comunal (nichos) y por su parte los gobiernos locales forman parte importante del entorno institucional con una alta influencia a nivel comunal. Se sigue entonces que una iniciativa empresarial entre ambas organizaciones bajo la figura de SPEM vendría a generar sinergias en el ámbito comunal en los cuatro escenarios que coexisten en el dinamismo de cualquier comunidad.

Una organización empresarial que asocie la municipalidad de un cantón y una asociación de desarrollo del mismo cantón para emprender una actividad productiva de bienes o servicios a nivel comunal, es totalmente viable de acuerdo a la normativa que regula el accionar de las SPEMs y de las ADIs. De tal manera que el capital público lo representa la municipalidad y el capital privado lo aporta la ADI.

En la Tabla 3 se describe de manera comparativa las interacciones tanto de las ADIs y de las municipalidades a nivel comunal y los posibles impactos de una SPEM entre una asociación de desarrollo integral y el gobierno local en un nicho o comunidad y que servirían de factores conductores de la innovación hacia los sistemas socio – productivos en los escenarios destacados en la Figura 1; asimismo en ésta se indican los ODS que potencialmente se estarían afectando de manera positiva.

Del análisis de la Tabla 3: Análisis comparativo de la interacción de las ADIs, Municipalidades y SPEM con ADIs en lo comunal y los ODS de potencial impacto, se puede inferir que el establecimiento de una organización empresarial tipo SPEM tendría efectos positivos en el desarrollo sostenible por cuanto estaría contribuyendo al logro de varios ODS. Debido a este potencial impacto positivo es que corresponde impulsar a nivel local este tipo de alianzas empresariales.

Conclusiones

• Las Asociaciones de Desarrollo Integral y las Municipalidades cada una por si solas ya causan impacto y tienen injerencia en el accionar comunal, por lo que una iniciativa empresarial que represente la unión de estos dos tipos de organizaciones bajo un esquema empresarial, a todas luces se vislumbra como una opción para dinamizar las economías a nivel comunal y por ende propiciar crecimiento y mejoramiento de la calidad de vida de manera directa en las comunidades.
• De acuerdo a la normativa vigente en Costa Rica, este tipo de iniciativas empresariales (SPEM con ADIs) son viables, las ADIs son organizaciones de tipo privado sujetas al derecho público, cuyas actividades son fiscalizadas por la Contraloría General de la República de Costa Rica por lo que no se vislumbra que a ese nivel tampoco haya algún impedimento para formalizar este tipo de alianzas empresariales.
• Los aportes iniciales de capital por parte de las ADIs también serían viables a través tanto de los fondos que se les asigna por ley (2% del impuesto de la renta) como de los fondos para proyectos productivos que se les ofrece a las ADIs por parte de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO).
• Las sinergias que eventualmente puede generar la operación de una SPEM a nivel comunal contribuyen, de una u otra manera, al logro de al menos 10 ODS (identificados en párrafos anteriores), por lo que la promoción de éstas con las ADIs debe ser una prioridad tanto para los Gobiernos Locales como para el Gobierno Central.
• Bajo el contexto de la formulación de Políticas de Innovación Transformativas, las SPEM con ADIs serían objeto y sujeto de éstas en el tanto que vendrán a estimular las sinergias a nivel de los nichos y esto, garantiza eventualmente la sostenibilidad de los procesos de innovación que impacten los sistemas socio-productivos.